Por Paulo Peixinho

 

A história da cacauicultura do Sul da Bahia revela uma contradição que ultrapassa os limites da economia agrícola e alcança os fundamentos do Estado de Direito: o poder público que concebeu, orientou e financiou um programa de recuperação passou, posteriormente, a cobrar dívidas decorrentes de sua execução, enquanto produtores buscavam na Justiça o reconhecimento de falhas e prejuízos.

A crise provocada pela vassoura-de-bruxa, a partir de 1989, comprometeu a produtividade das lavouras, reduziu a renda regional, destruiu empregos e acelerou o endividamento de milhares de cacauicultores.

Diante dessa situação, o governo federal estruturou o Programa de Recuperação da Lavoura Cacaueira Baiana, com financiamentos vinculados às orientações técnicas da Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira — CEPLAC.

Muitos produtores ofereceram suas propriedades como garantia para executar um programa cuja concepção técnica não lhes pertencia integralmente.

Quando os resultados econômicos esperados não se concretizaram, as obrigações financeiras permaneceram.

A questão central não consiste em negar os riscos inerentes à atividade agrícola. Consiste em determinar quem deve responder quando uma política pública, executada mediante exigências técnicas e financeiras específicas, apresenta falhas comprovadamente causadoras de prejuízos.

O Estado não pode exigir responsabilidade de seus cidadãos e, ao mesmo tempo, considerar irrelevante sua própria participação na origem dos danos que lhes são cobrados.

I — O Estado como formulador da solução

A Resolução nº 2.165, de 19 de junho de 1995, do Conselho Monetário Nacional, estabeleceu condições para financiamentos destinados à recuperação da lavoura cacaueira.

O programa vinculava investimentos a projetos técnicos e à assistência especializada da CEPLAC.

Essa característica modifica a natureza da discussão sobre o risco econômico.

Uma coisa é o produtor escolher livremente uma tecnologia, assumir seu financiamento e responder pelos resultados de sua decisão empresarial.

Outra é aderir a um programa oficial no qual o crédito depende do cumprimento de orientações técnicas institucionalmente estabelecidas.

Essa diferença não transforma o Estado em garantidor universal da produtividade agrícola.

Entretanto, impede que sua participação seja desconsiderada quando se examinam eventuais falhas técnicas, financeiras ou administrativas.

A Constituição Federal, em seu artigo 37, § 6º, estabelece a responsabilidade civil do Estado pelos danos causados por seus agentes, nessa qualidade, a terceiros.

Sua aplicação exige a presença dos pressupostos jurídicos pertinentes, especialmente a conduta estatal, o dano e o nexo causal.

O fracasso de uma política pública não constitui, isoladamente, prova de responsabilidade civil.

Mas o simples fato de o produtor ter assinado um contrato também não exclui eventual responsabilidade estatal por danos comprovados.

O risco próprio da agricultura não deve ser confundido com o risco decorrente de uma orientação oficial inadequada.

II — A CEPLAC documentou as limitações do programa

A discussão adquiriu uma dimensão documental importante com a nota técnica da CEPLAC de abril de 2009, intitulada Programa de Recuperação da Lavoura Cacaueira — 3ª e 4ª Etapas: A crise da lavoura cacaueira, condicionantes, ação governamental, análise e recomendações.

O documento, disponibilizado no portal do Senado Federal, apresenta avaliações sobre o desempenho do programa e suas limitações econômicas e financeiras.

Os números registrados são reveladores.

Na terceira etapa, foram contratados 2.292 projetos, abrangendo 100.511 hectares.

Na quarta etapa, foram contratados 1.446 projetos, correspondentes a 42.155 hectares.

A própria análise técnica relacionou a baixa participação dos produtores à dificuldade de alcançar os objetivos previstos.

Segundo o documento, a adesão foi de aproximadamente 16% na primeira etapa, 9% na segunda, 9,2% na terceira e apenas 6% na quarta.

A nota técnica também reproduziu alertas de um relatório de novembro de 2002, elaborado por um grupo de supervisão que reunia representantes dos Ministérios da Fazenda, da Agricultura e do Planejamento, da CEPLAC, de instituições financeiras e do governo estadual.

Entre as dificuldades identificadas estavam a insuficiência de garantias, o estoque de dívidas, a limitada capacidade de pagamento e a reduzida confiança dos bancos nos resultados do programa.

O documento ainda apontou a insuficiência de recursos de custeio necessários à manutenção e à exploração produtiva das áreas recuperadas.

Essas informações possuem grande relevância.

O problema não estava limitado à existência da doença ou à capacidade individual de gestão dos agricultores.

Havia obstáculos de financiamento, execução e viabilidade econômica identificados no âmbito das próprias instituições envolvidas.

Isso não constitui uma confissão automática de responsabilidade civil.

Entretanto, demonstra que as limitações do programa eram conhecidas e documentadas.

Quando o Estado reconhece tecnicamente as dificuldades de uma política pública, surge o dever institucional de examinar suas consequências, corrigir seus rumos e apurar os prejuízos juridicamente atribuíveis à sua atuação.

III — A diferença entre financiar a recuperação e garantir sua viabilidade

Um dos aspectos mais relevantes da nota técnica de 2009 é a distinção entre financiar intervenções nas lavouras e assegurar as condições econômicas necessárias para que essas intervenções produzam renda.

O financiamento de enxertia, recomposição de plantas e práticas de controle fitossanitário não garante, por si só, recursos suficientes para manutenção, custeio e recuperação da capacidade de pagamento.

Uma lavoura pode apresentar avanços agronômicos sem produzir, no prazo contratual, a receita necessária à amortização de suas dívidas.

Essa diferença deveria ocupar posição central na formulação de qualquer programa público de recuperação agrícola.

Não basta definir a tecnologia.

É necessário avaliar o ciclo produtivo, a disponibilidade de custeio, o comportamento dos preços, a capacidade de pagamento e a compatibilidade entre o retorno esperado e os vencimentos financeiros.

A responsabilidade estatal deve ser investigada precisamente quando se demonstra que decisões ou omissões administrativas contribuíram causalmente para a inviabilidade do empreendimento.

O problema, portanto, não se resume à escolha de uma tecnologia.

Envolve a coerência econômica de todo o programa.

Uma política de recuperação agrícola não pode ser considerada adequadamente estruturada apenas porque financia o investimento inicial. Ela precisa considerar as condições necessárias para que o investimento se transforme em produção, renda e capacidade de pagamento.

IV — A legislação reconheceu uma distribuição diferenciada de riscos

A Lei nº 9.126, de 10 de novembro de 1995, também oferece um elemento importante para essa análise.

Seu artigo 16 admitiu que determinadas operações relacionadas aos programas de recuperação das lavouras cacaueiras concebidos pela CEPLAC fossem realizadas com risco para o Tesouro Nacional, observados requisitos legais específicos.

Essa previsão não significa que todas as dívidas tenham sido assumidas pela União.

Também não estabelece, automaticamente, responsabilidade estatal pelos resultados agronômicos.

Entretanto, demonstra que o legislador reconheceu a necessidade de tratamento financeiro específico para determinadas operações do programa.

A análise jurídica deve, portanto, considerar os contratos celebrados, as condições legais aplicáveis e a efetiva distribuição dos riscos.

Não é juridicamente adequado presumir que todo prejuízo seja do Estado.

Mas também não é adequado presumir que todo prejuízo pertença exclusivamente ao produtor.

V — A Justiça já examinou as consequências das falhas técnicas

A discussão sobre a recuperação da lavoura cacaueira não permaneceu restrita ao debate político ou administrativo.

Ela chegou aos tribunais.

Em maio de 2025, a Justiça Federal em Jequié, na Bahia, proferiu sentença no processo nº 1008966-31.2023.4.01.3308, reconhecendo a inexigibilidade de uma obrigação relacionada ao programa, em um caso concreto.

A decisão utilizou fundamentos associados às orientações técnicas e às dificuldades verificadas na execução da política de recuperação.

Sua situação recursal definitiva ainda precisa ser confirmada.

Outros julgamentos também são relevantes.

Na Apelação nº 0015285-03.2016.4.01.3300, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região examinou cláusulas contratuais que vinculavam o produtor às orientações técnicas e gerenciais da CEPLAC.

Conforme a reprodução do acórdão identificada na pesquisa, foi mantido o reconhecimento da inexigibilidade da dívida no caso examinado.

O Tribunal de Justiça da Bahia, na Apelação nº 0000162-91.2005.8.05.0264, também enfrentou controvérsia relacionada à aplicação obrigatória de técnica agrícola inadequada, com consequências sobre a exigibilidade contratual e a reparação de prejuízos.

Essas decisões não representam uma declaração universal de inexigibilidade de todas as dívidas do programa.

Seus fundamentos e efeitos dependem das circunstâncias processuais e contratuais.

Entretanto, demonstram que a Justiça brasileira já examinou concretamente a relação entre as orientações técnicas oficiais, os prejuízos econômicos e as obrigações financeiras dos cacauicultores.

O que durante décadas foi apresentado por muitos produtores como uma injustiça econômica passou a encontrar, em determinados processos, reconhecimento jurídico de fundamentos para contestar a cobrança.

VI — O Estado como credor de uma política que ajudou a executar

A complexidade da situação aumentou quando determinados créditos rurais renegociados e cedidos à União passaram a ser cobrados mediante execução fiscal.

O Superior Tribunal de Justiça, no Tema Repetitivo 255, reconheceu a possibilidade de cobrança, por esse procedimento, de créditos rurais originários de operações alongadas ou renegociadas e cedidos à União nas condições examinadas.

Essa decisão estabeleceu uma tese sobre a via processual de cobrança.

Não declarou que toda dívida rural cedida à União seja materialmente válida ou exigível em quaisquer circunstâncias.

Essa distinção é essencial.

A possibilidade legal de cobrar uma obrigação não impede que o devedor discuta sua exigibilidade por fundamentos próprios.

O Estado possui o direito de exigir o cumprimento de obrigações legítimas.

Entretanto, quando participou da concepção, orientação e execução do programa que originou o financiamento, suas responsabilidades também devem integrar a análise jurídica.

O poder de cobrar não elimina o dever de responder pelos próprios atos.

VII — Quando a Justiça prolonga a insegurança

A responsabilidade estatal pelo programa e a responsabilidade decorrente da atividade jurisdicional são questões jurídicas distintas.

A primeira envolve a concepção e a execução de uma política pública.

A segunda envolve a qualidade e a duração da prestação jurisdicional.

Entretanto, ambas podem produzir efeitos econômicos sobre o mesmo produtor.

A Constituição Federal assegura, no artigo 5º, inciso LXXVIII, a razoável duração do processo.

Essa garantia deve ser observada em conjunto com o contraditório, a ampla defesa e a necessidade de adequada produção de provas.

Nem toda demora processual é injustificada.

Tampouco toda demora gera automaticamente direito à indenização.

Mas a duração excessiva de controvérsias patrimoniais pode comprometer a utilidade econômica da própria decisão judicial.

Na cacauicultura, a propriedade rural não é apenas um ativo financeiro.

É instrumento de produção, fonte de renda, garantia de crédito e patrimônio transmitido entre gerações.

Uma dívida discutida durante décadas pode dificultar investimentos, comprometer financiamentos e afetar a sucessão familiar.

Mesmo quando o produtor obtém uma decisão favorável, parte das oportunidades econômicas perdidas pode ser irrecuperável.

A Justiça que chega tarde pode reconhecer um direito quando seu titular já perdeu as condições econômicas de exercê-lo plenamente.

A insegurança jurídica deixa, assim, de ser apenas uma questão processual.

Transforma-se em custo econômico.

VIII — A insegurança jurídica como obstáculo ao desenvolvimento regional

Os efeitos do endividamento e dos litígios prolongados não se limitam aos produtores diretamente envolvidos.

A cacauicultura integra uma cadeia econômica que envolve trabalhadores, fornecedores, instituições financeiras, comércio, indústria e municípios.

Quando propriedades rurais permanecem submetidas a conflitos patrimoniais, decisões de investimento podem ser adiadas.

A produtividade pode ser comprometida.

A renovação tecnológica torna-se mais difícil.

O patrimônio familiar passa a carregar incertezas que atravessam gerações.

Essa realidade demonstra que a segurança jurídica é também uma condição de desenvolvimento econômico.

Não basta oferecer tecnologia, crédito e incentivos quando as relações jurídicas decorrentes de programas anteriores permanecem indefinidas.

A recuperação da cacauicultura exige não apenas soluções agronômicas e financeiras, mas também coerência institucional.

IX — O Renova Cacau e a necessidade de uma solução estrutural

O Projeto de Lei nº 479/2024, conhecido como Renova Cacau, representa uma iniciativa legislativa voltada à reestruturação da região cacaueira e ao tratamento de dívidas originárias do antigo programa de recuperação.

A Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado aprovou parecer favorável à proposta em setembro de 2025.

Na consulta realizada em outubro de 2026, o projeto permanecia em tramitação, sem que a remissão proposta tivesse se convertido em regra geral vigente.

A iniciativa demonstra que o problema continua a exigir atenção legislativa.

Entretanto, uma solução institucional consistente não deve depender exclusivamente de remissão generalizada de dívidas.

É necessário distinguir as obrigações exigíveis, os contratos passíveis de revisão, as situações de inexigibilidade e os casos em que possa existir direito à reparação de danos.

O tratamento deve considerar as particularidades de cada operação e os fundamentos jurídicos aplicáveis.

O objetivo não deve ser simplesmente transferir prejuízos privados para o orçamento público.

Deve ser assegurar que os riscos e as responsabilidades sejam distribuídos conforme a lei, os contratos e a atuação efetiva de cada participante.

X — A responsabilidade moral e institucional

Existe uma dimensão dessa história que ultrapassa os tribunais.

O Estado exige dos cidadãos o cumprimento de contratos, tributos, financiamentos e obrigações legais.

Essa exigência é legítima.

Entretanto, a autoridade pública também precisa reconhecer as consequências de suas próprias decisões quando elas produzem danos juridicamente imputáveis à administração.

A confiança nas instituições depende dessa reciprocidade.

O produtor que aderiu a um programa oficial, executou suas orientações técnicas e ofereceu seu patrimônio como garantia tem o direito de ver sua situação examinada de maneira completa e fundamentada.

Se a dívida é exigível, a cobrança deve observar a legislação.

Se existem fundamentos para sua inexigibilidade, eles devem ser apreciados.

Se houve dano causado por atuação estatal, a responsabilidade deve ser apurada.

E, quando o conflito chega à Justiça, a solução deve ser oferecida em prazo razoável.

O Estado de Direito não se realiza apenas pela capacidade de exigir obrigações.

Realiza-se também pela disposição institucional de reconhecer erros, corrigir consequências e reparar danos quando juridicamente devidos.

Conclusão — quem paga pelos erros do Estado?

A crise da cacauicultura baiana começou como uma tragédia fitossanitária, transformou-se em uma crise econômica e produziu conflitos patrimoniais que atravessaram gerações.

O Estado concebeu programas de recuperação, estabeleceu orientações técnicas, vinculou financiamentos à sua execução e participou de seu acompanhamento.

A documentação da CEPLAC de abril de 2009 confirma que dificuldades econômicas, limitações de crédito, baixa adesão e problemas de execução foram identificados no âmbito das próprias instituições envolvidas.

As decisões judiciais examinadas demonstram que, em determinados casos, o cumprimento de orientações técnicas e os resultados do programa foram considerados relevantes para discutir a exigibilidade das dívidas e a reparação de prejuízos.

Esses elementos não autorizam concluir que todas as obrigações sejam inexigíveis.

Mas impedem que a controvérsia seja reduzida à simples inadimplência dos produtores.

A questão exige uma investigação das responsabilidades de cada participante, considerando as condutas, os contratos, os danos e o nexo de causalidade.

Há, entretanto, uma segunda dimensão do problema.

Quando a definição dessas responsabilidades se prolonga excessivamente, a própria demora judicial pode ampliar os prejuízos econômicos e a insegurança patrimonial.

O reconhecimento de um direito não devolve automaticamente o tempo perdido.

Não recupera necessariamente os investimentos adiados, as oportunidades abandonadas ou a capacidade produtiva comprometida.

A Justiça deve ser o instrumento de restabelecimento do equilíbrio entre o cidadão e o poder público.

Não pode converter-se, pela demora excessiva e injustificada, em mais uma fonte de insegurança para aqueles que dela dependem.

A pergunta fundamental permanece:

Se o Estado concebeu o programa, indicou a tecnologia, financiou sua execução e, em determinados casos, a Justiça reconheceu fundamentos para afastar a cobrança, por que o cacauicultor deveria suportar sozinho os prejuízos comprovadamente decorrentes de falhas atribuíveis ao poder público?

A resposta não está no perdão indiscriminado das dívidas.

Está no reconhecimento de que autoridade e responsabilidade são inseparáveis.

O Estado não pode pretender a autoridade de quem determina a solução e, diante de falhas comprovadas de sua atuação, assumir exclusivamente a posição de credor.

A cacauicultura precisa de produtividade, tecnologia, crédito e mercados.

Mas precisa, sobretudo, de instituições capazes de reconhecer suas responsabilidades e assegurar que os conflitos sejam resolvidos com justiça e em prazo razoável.

Porque a insegurança jurídica não nasce apenas da ausência de leis.

Ela também pode nascer da contradição entre aquilo que o Estado exige e aquilo que ele próprio se dispõe a cumprir.

Uma sociedade que exige responsabilidade de seus cidadãos precisa começar exigindo responsabilidade de suas próprias instituições.

Paulo Peixinho

20 de outubro de 2026

Referências jurídicas e documentais

1. Constituição Federal de 1988, artigos 5º, LXXVIII, e 37, § 6º.
2. Conselho Monetário Nacional. Resolução nº 2.165, de 19 de junho de 1995.
3. Lei nº 9.126, de 10 de novembro de 1995, artigo 16.
4. CEPLAC. Programa de Recuperação da Lavoura Cacaueira — 3ª e 4ª Etapas: A crise da lavoura cacaueira, condicionantes, ação governamental, análise e recomendações. Abril de 2009. Documento disponível no Senado Federal.
5. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo 255 — REsp nº 1.123.539/RS.
6. Justiça Federal de Jequié (BA). Processo nº 1008966-31.2023.4.01.3308, sentença de maio de 2025.
7. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação nº 0015285-03.2016.4.01.3300.
8. Tribunal de Justiça da Bahia. Apelação nº 0000162-91.2005.8.05.0264.
9. Senado Federal. Projeto de Lei nº 479/2024 — Renova Cacau.